Em sentença proferida no dia 15 de junho último, a juiza federal Gisele Lemke, de Curitiba, julgou procedente o pedido dirigido à União, para anular em parte os efeitos da Portaria n.º 158/04 do Ministério da Saúde, excluindo a substituição do Código 7 pelo 45. Do mesmo modo, a decisão da magistrada também considerou procedente o pedido visando a anulação da Resolução n.º 316/05, da Secretaria Estadual de Saúde, e a Resolução n.º 001/05, da Secretaria Municipal de Saúde de Curitiba, com o que os obriga a voltar a pagar os médicos autônomos da mesma forma como era feita astes das normativas, isto é, com a utilização do Código 7 no Sistema SIH/SUS. A ação foi impetrada pela Federação dos Hospitais e Estabelecimentos de Serviços de Saúde no Estado do Paraná (Fehospar), com aval da Femipa e Conselho Regional de Medicina, e contempla todos os serviços de saúde do Estado.
A decisão será analisada agora na esfera do Tribunal Regional Federal da 4.ª Região, em Porto Alegre, podendo vir a ser reformada. Contudo, desde o dia 21 já está determinada a intimação do município de Curitiba e do Governo do Estado para que cumpram decisão em caráter liminar, o que garante, por ora, a volta dos pagamentos pelo Código 07.
Confira a íntegra da sentença proferida pela Justiça:
AÇÃO ORDINÁRIA (PROCEDIMENTO COMUM ORDIN Nº 2006.70.00.009690-1/PR
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AUTOR |
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FEDERACAO DOS HOSPITAIS E ESTABELECIMENTOS DE SERVICOS DE SAUDE NO ESTADO DO PARANA |
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ADVOGADO |
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TOBIAS DE MACEDO |
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DIOGO FADEL BRAZ |
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RÉU |
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UNIÃO – ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO |
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ESTADO DO PARANÁ |
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MUNICIPIO DO PARANA |
SENTENÇA
A autora, acima nomeada e qualificada nos autos, inicialmente afirma sua legitimidade ativa para a ação. Na seqüência, esclarece sobre a necessidade de litisconsórcio no pólo passivo entre a União, o Estado do Paraná e o Município de Curitiba, porque pretende discutir, por meio da presente ação, a Portaria n. 158/04 do Ministério da Saúde e as Resoluções n. 0316/2005 da Secretaria Estadual de Saúde do PR e n. 001/2005 da Secretaria Municipal de Saúde de Curitiba. No mérito, relata que, desde a década de 1970, o pagamento aos médicos que atuam junto ao SUS é feito por meio do código tipo 07: autônomo credenciado pelo INPS. Com isso, os pagamentos relativos aos valores devidos pelo SUS aos hospitais eram efetuados de forma independente daqueles devidos aos médicos. No entanto, com a edição da Portaria n. 158/04 do Ministério da Saúde, foi criado o código tipo 45: profissional autônomo sem cessão de crédito. Isso ensejou a edição das resoluções antes mencionadas, do Estado do PR e do Município de Curitiba, as quais extinguiram o código tipo 7, determinando que os pagamentos do SUS passassem a ser feitos aos hospitais, aos quais incumbiria o repasse aos médicos. Alega a autora que não há vínculo contratual entre os hospitais e os médicos e que as portarias em exame ofendem ao princípio da legalidade, ao pretenderem se imiscuir nas relações obrigacionais entre os hospitais e os médicos que prestam serviços em suas dependências. A autora argumenta, ainda, que a alteração de procedimento gera um acréscimo muito grande de despesas para os hospitais, uma vez que os valores recebidos do SUS para serem repassados aos médicos passam a integrar o faturamento dos hospitais, o que aumenta a base de cálculo dos tributos incidentes sobre referido fato gerador. Além disso, passa a haver necessidade de pagamento de contribuição ao INSS, incidente sobre os valores pagos aos médicos autônomos, como se eles estivessem prestando serviços aos hospitais. Por fim, surge a possibilidade de se cogitar da existência de vínculo empregatício entre esses médicos e os hospitais. Assevera que o incremento de despesas daí decorrente inviabiliza totalmente a prestação de serviços ao SUS pelos hospitais e que as alterações em questão romperam o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados entre os hospitais e o SUS, havendo necessidade de seu restabelecimento. Finalmente, argúi a ausência das formalidades legais necessárias à edição da Portaria n. 158/04 do Ministério da Saúde, já que não foi aprovada pelo Conselho Nacional de Saúde, conforme previsto no art. 26 da Lei n. 8.080/90. A autora requereu a concessão de tutela antecipada, para que fossem suspensos todos os efeitos das resoluções questionadas e, ao final, requer a anulação dos efeitos da Portaria n. 158/04 do Ministério da Saúde e das Resoluções n. 0316/05 do Estado do Paraná e n. 001/05 do Município de Curitiba, com a manutenção da situação anterior, no que se refere ao pagamento dos honorários dos médicos autônomos que prestam serviços ao SUS. Juntou os documentos das fls. 42/186.
A tutela antecipada foi concedida em parte, tão somente para que o código tipo 07 não fosse excluído do sistema do SUS. A essa decisão foram opostos embargos de declaração, rejeitados no despacho da fl. 196.
O Estado do Paraná, em sua contestação, alega, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, uma vez que somente cumpriu o determinado na Portaria n. 158 do Ministério da Saúde. No mérito, aduz que as alterações no sistema de pagamento do SUS visaram moralizá-lo, procurando evitar desvios das verbas da saúde.
O município de Curitiba, em sua contestação, assevera que o argumento desenvolvido pela autora desconsidera o fato de que o cadastramento de hospitais para prestarem serviços ao SUS é espontâneo. Diz, mais, que cabe aos hospitais providenciar o corpo clínico que fará o atendimento ao SUS, porque não há se cogitar de assistência hospitalar sem corpo clínico e de enfermeiros. Assim, a relação administrativa se dá entre o SUS e os hospitais, os quais indicam o respectivo corpo clínico ao gestor e ficam responsáveis pelo pagamento dos valores correspondentes aos serviços médicos diretamente ao profissional que os prestou. Argumenta, ainda, que a portaria em exame não cria relações obrigacionais entre os hospitais e os médicos. Estas são pré-existentes. Quanto à alegação de onerosidade excessiva, ela não justifica a invalidação das portarias, mas apenas a rescisão dos contratos entre o SUS e os diversos hospitais filiados à autora ou a revisão dos valores pagos pelos procedimentos médicos. Sustenta, por fim, a inexistência de vício formal na Portaria n. 158, porque ela não trata de critérios e valores para a remuneração dos serviços. Ela apenas altera a forma de pagamento desses valores.
A União, em sua contestação, alega, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, eis que não extinguiu nem determinou a extinção do código tipo 07. Somente introduziu uma nova possibilidade de código, o de n. 45, para profissionais autônomos sem cessão de crédito. Informa que pretendeu, ao criar tal código, regularizar a situação dos médicos que prestam serviços nas dependências dos hospitais, mas que não têm vinculação direta com o SUS. Portanto, se houve alguma ilegalidade, ela está nas resoluções do Estado do Paraná e do Município de Curitiba. Quanto ao mérito, diz que ele se confunde com a preliminar de ilegitimidade passiva.
A autora impugnou as contestações, refutando as preliminares de ilegitimidade passiva suscitadas pelo Estado do Paraná e pela União e, no mais, reiterando o quanto exposto na petição inicial.
As partes informaram não ter mais provas a produzir.
Na seqüência, os autos foram encaminhados ao Ministério Público Federal, sendo que seu DD. Representante opinou pela parcial procedência da ação, para o fim de serem anulados os atos administrativos questionados nos autos.
É o Relatório. Decido.
As preliminares de ilegitimidade passiva suscitadas pela União e pelo Estado do Paraná não merecem trânsito. É que o pedido posto na petição inicial dirige-se à anulação da Portaria n. 158 do Ministério da Saúde e das Resoluções n. 0316/2005 da Secretaria Estadual de Saúde do PR e n. 001/2005 da Secretaria Municipal de Saúde de Curitiba. Portanto, os três entes da Federação devem constar como partes no pólo passivo, ainda que, no mérito, eventualmente, se decrete a nulidade de apenas um dos atos administrativos em tela. Ademais, não se pode olvidar que o Superior Tribunal de Justiça tem considerado que, em matéria de direitos relativos à saúde, a legitimidade passiva é dos três entes da Federação.
No mérito, a autora se insurge contra a alteração do código de pagamento dos serviços prestados por médicos junto ao SUS, que passou do tipo 07 (serviços prestados por autônomos) para o tipo 45 (serviços prestados por autônomos sem cessão de crédito). Com essa alteração, a remuneração dos serviços prestados pelos médicos passou a ser depositada em nome dos hospitais, aos quais passou a caber o seu repasse aos médicos, diversamente do que acontecia com o código tipo 07, que implicava no pagamento efetuado pelo SUS diretamente aos médicos.
Anoto, inicialmente, que entendo assistir parcial razão à União, no mérito, quando alega que a Portaria n. 158/2004 do Ministério da Saúde não criou nenhuma obrigação de adoção, pelos estados e municípios, do código 45 em substituição ao 07, mas simplesmente introduziu a opção de pagamento pelo código tipo 07. É o que se depreende da leitura do texto da portaria, "verbis":
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Considerando a necessidade de distinguir profissionais com vínculo e autônomos, com e sem cessão de crédito, resolve:
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Art. 1º Incluir, no Sistema de Informações Hospitalares do Sistema Único de Saúde – SIH/SUS, a codificação de "tipo" 45 para profissionais autônomos sem cessão de crédito.
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Parágrafo Único – Quando houver lançamento da codificação de "tipo" 45 na AIH, deverá ser preenchido o "campo CNPJ/CPF" com o CPF do profissional, sendo o crédito relativo aos serviços profissionais calculado em separado, mas computado no CNPJ do estabelecimento de saúde.
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Art. 2º Estabelecer que o Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde – DATASUS, disponibilize os relatórios da produção dos profissionais "tipo 45" nos mesmos prazos previstos para os demais profissionais integrantes do SUS.
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Parece bastante claro que essa portaria somente introduziu novo código de pagamento no SUS, sem ter determinado a extinção do código tipo 07, o que foi feito, segundo indicado nos "considerando" da mesma portaria, com o fim de distinguir profissionais com vínculo e autônomos. Certamente não se pode cogitar da existência de nenhuma ilegalidade na introdução de mais uma opção de pagamento aos profissionais que prestam serviços ao SUS.
Contudo, embora a portaria em tela não tenha eliminado o código tipo 07 do sistema, mas apenas introduzido o código tipo 45, o fato é que induziu os estados e municípios a crerem que poderiam eliminar o código tipo 07, ao dispor que:
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Considerando que os gestores estaduais, dos municípios em Gestão Plena do Sistema Municipal e do Distrito Federal têm autonomia para admitirem ou não a cessão de crédito para pessoa física (médico) que presta atendimento como profissional autônomo nos estabelecimentos de saúde contratados pelo SUS. (…)
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Dessa forma, essa "consideração" inserida na portaria em exame é de ser tida por ilegal, como se verá adiante.
Passando-se à análise das Resoluções editadas pelo Estado do Paraná e pelo Município de Curitiba, extrai-se dos respectivos textos que elas realmente eliminaram o código tipo 07, senão vejamos:
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Resolução SESA n. 0316/2005
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Artigo 1º Determinar a não utilização dos "código 07" (código sete) no processamento da produção hospitalar, no âmbito dos municípios cujos prestadores estão sob gestão estadual, devendo o mesmo ser substituído automaticamente pelo "código 45", quando o profissional médico realizar procedimentos em um estabelecimento de saúde cadastrado no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde, credenciado pelo SUS.
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Parágrafo Único – Os pagamentos em virtude dos serviços de saúde prestados deverão ser realizados diretamente aos Estabelecimentos de Saúde Cadastrados, cabendo a estes realizar os repasses aos profissionais autônomos que realizarem algum procedimento.
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Resolução n. 001/2005-SMS
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Art. 1º – Extinguir a utilização do código tipo 7 (sete), do Sistema de Informações Hospitalares SIH-SUS, no processamento da produção hospitalar dos hospitais cadastrados/conveniados ao SUS de CURITIBA, devendo o mesmo ser substituído pelo código tipo 45 (quarenta e cnco) quando o profissional Médico realizar procedimentos em um estabelecimento de saúde cadastrado no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde, credenciado ao SUS.
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Parágrafo Único – Os pagamentos em virtude dos serviços de saúde prestados deverão ser realizados diretamente aos Estabelecimentos de Saúde Cadastrados, cabendo a estes realizar os repasses aos profissionais autônomos que realizarem algum procedimento.
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Tenho as resoluções supra transcritas por ilegais, uma vez que não cabe aos estados e municípios a disciplina dos critérios e valores para a remuneração dos serviços e nem mesmo a fixação das formas de pagamento, o que, nos termos do art. 26 da Lei n. 8.080/90 é atribuição da direção nacional do SUS:
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Art. 26. Os critérios e valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial serão estabelecidos pela direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), aprovados no Conselho Nacional de Saúde.
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§ 1° Na fixação dos critérios, valores, formas de reajuste e de pagamento da remuneração aludida neste artigo, a direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS) deverá fundamentar seu ato em demonstrativo econômico-financeiro que garanta a efetiva qualidade de execução dos serviços contratados. (grifou-se)
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§ 2° Os serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e administrativas e aos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS), mantido o equilíbrio econômico e financeiro do contrato.
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Assim, considerando-se que a Resolução n. 158 do Ministério da Saúde, conforme visto supra, não determinou a extinção do código de pagamento tipo 07, tendo apenas criado uma nova opção de pagamento, conclui-se que as resoluções do Estado do PR e do Município de Curitiba, antes transcritas, exorbitaram de sua competência, ao determinarem a extinção do código tipo 07, pois compete à direção nacional do SUS a fixação de formas de pagamento da remuneração.
Nesse passo, quadra anotar que o fato de a Portaria n. 158 haver considerado que os estados e municípios teriam autonomia para escolherem a forma de pagamento aos médicos não altera a conclusão exposta no parágrafo anterior; seja porque essa afirmação constou somente do preâmbulo da portaria, não tendo havido efetiva delegação de competência aos estados e municípios para tratarem da matéria; seja porque, de todo modo, uma tal delegação seria ilegal, já que o art. 26 da Lei n. 8.080/90 prevê que compete à direção nacional do SUS a regulamentação sobre a forma de pagamento, não sendo possível a delegação de competência administrativa expressamente prevista em lei.
Ademais, ainda que assim não fosse, as resoluções em epígrafe feriram o princípio da legalidade, ao interferirem na relação jurídica entre os hospitais e os profissionais médicos.
Nem se argumente que não houve interferência nessa relação jurídica, mas simples organização de uma nova forma de realização dos pagamentos administrativos no âmbito do SUS, tomando-se por base a relação jurídica pré-existente entre os hospitais e os médicos. Não é assim. Ao se restringir a forma de pagamento dos médicos autônomos, obrigando-os a receber por meio de repasses feitos pelos hospitais, limitou-se a autonomia da vontade que deve prevalecer nas relações jurídicas de direito privado. Isso porque os médicos passaram a estar sujeitos a cobrar os valores de seus honorários dos hospitais e estes passaram a não ter a opção de tratar os médicos como profissionais autônomos, que fazem uso das instalações hospitalares como instrumento para a prestação de seus serviços, estando obrigados a tratá-los como empregados ou como autônomos prestadores de serviços aos hospitais. Isso constitui uma limitação indevida na esfera de liberdade dos hospitais e dos médicos.
Como muito bem colocado pelo DD. Representante do Ministério Público Federal, a eliminação de uma das formas de remuneração dos profissionais médicos viola o princípio da legalidade. Consta de seu parecer que:
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Ao propiciar a possibilidade de eliminação de uma forma de remuneração, criando outra que ensejou alterações de natureza obrigacional entre os entes envolvidos, a Portaria editada pelo Ministério da Saúde e, por conseqüência, as Resoluções dos gestores violam o princípio da legalidadeAo propiciar a possibilidade de eliminação de uma forma de remuneração, criando outra que ensejou alterações de natureza obrigacional entre os entes envolvidos, a Portaria editada pelo Ministério da Saúde e, por conseqüência, as Resoluções dos gestores . Nenhum desses regulamentos pautou-se em lei que dispusesse sobre a autonomia para admissão ou não da cessão de crédito para pessoa física. Lembra-se que o regulamento deve estar estritamente subordinado, verdadeiramente dependente da lei.
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No presente caso, os regulamentos inovaram na ordem jurídica, ao definirem condições para o nascimento de uma obrigação – qual seja a do repasse dos pagamentos dos honorários dos profissionais autônomos credenciados ao SUS e cadastrados no CNES. (…)
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(fl. 348 dos autos, grifou-se)
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Vale consignar que não se pode afirmar que a relação jurídica entre os médicos e os hospitais seja pré-existente e que os atos administrativos em discussão apenas tenham reconhecido esse fato. Conquanto realmente se possa falar na pré-existência de uma relação jurídica entre os hospitais e os médicos, esta não é necessariamente de prestação de serviços destes àqueles. Na verdade, existem diversas possibilidades de funcionamento do sistema. Pode-se ter uma relação jurídica de prestação de serviços dos hospitais ao SUS, com a contratação de médicos pelos hospitais, como seus empregados ou como prestadores de serviços autônomos (modelo este adotado pelos atos administrativos ora guerreados). Mas se pode ter também uma relação jurídica de prestação de serviços dos hospitais ao SUS e outra relação jurídica de prestação de serviços dos médicos ao SUS, hipótese em que os médicos utilizarão as instalações dos hospitais como meio para a prestação de seus serviços, porém sem estarem prestando qualquer tipo de serviço aos hospitais (nessa modalidade, eles prestam serviços ao SUS e aos pacientes, fazendo-o em parceria com os hospitais – essa modalidade foi vedada pelos atos administrativos em pauta). Desse modo, não se pode aceitar que os estados e municípios, por meio de ato administrativo, limitem essas diversas possibilidades de relação jurídica previstas no direito privado.
Por esses mesmos motivos, a "consideração" inserida no preâmbulo da Portaria n. 158, pressupondo a possibilidade de os estados e municípios limitarem a forma de pagamento aos médicos que prestam serviços ao SUS, é também ilegal.
Por fim, é o caso de ser reapreciado o pedido de antecipação de tutela, como indicado no despacho das fls. 187/189.
Quanto à aparência de bom direito, ela está evidenciada nas razões supra expostas. No que se refere à urgência, inicialmente é preciso considerar que a medida de antecipação dos efeitos da tutela serve para evitar que o ônus decorrente do tempo de duração do processo recaia sempre sobre o autor. Destarte, toda vez que se possa fazer um juízo seguro no sentido da procedência do direito do autor, esse ônus deve ser transferido para o réu. Assim é que, embora não estivesse presente a urgência premente, para o fim de ser concedida antecipação dos efeitos da tutela liminarmente, sem a oitiva da parte contrária, entendo que há urgência suficiente para o fim de ser antecipada a tutela nesse momento processual, porque, caso contrário, a parte autora terá de aguardar o trânsito em julgado da sentença para ver efetivamente satisfeito seu direito, o que poderá demandar o transcurso de vários anos, com evidentes prejuízos financeiros aos hospitais, como muito bem explanado na petição inicial.
Ante o exposto,
JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido dirigido à União, para anular em parte a Portaria n. 158/04 do Ministério da Saúde, excluindo dela o segundo "considerando" (supra transcrito) e
JULGO PROCEDENTE o pedido dirigido aos outros dois réus, para anular a Resolução n. 0316/05 da Secretaria Estadual de Saúde do Paraná e a Resolução n. 001/05 da Secretaria Municipal de Saúde de Curitiba.
Antecipo os efeitos da tutela, para o fim de determinar ao Município de Curitiba e ao Estado do Paraná que voltem a pagar os médicos autônomos na forma como faziam anteriormente à edição das resoluções suso nominadas (com a utilização do código tipo 07).
Condeno os réus ao pagamento das custas processuais e dos honorários de sucumbência, que, com base no valor dado à causa, fixo em R$ 4.500 (quatro mil e quinhentos reais), valor este a ser devidamente corrigido pelo INPC até a data do efetivo pagamento.
Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição. Oportunamente, encaminhem-se os autos ao E. Tribunal Regional Federal da 4ª Região.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Curitiba, 15 de junho de 2007.
GISELE LEMKE
Juíza Federal
